作者:

CAROLYN S. LEE ,MILLER MAYER, LLP合伙人

MICHELE FRANCHETT ,STONE GRZEGOREK & GONZALEZ LLP合伙人

DAVID MORRIS ,DC REGIONAL CENTER管理合伙人

转载请注明IIUSA和原作者

EB-5利益相关者近期在立法方面所付出的努力尚未使EB-5项目取得其需要的长期可预测性,更不提备受期待的EB-5改革方案,目前取得的结果只有美国移民局投资移民项目办公室(IPO)及其近期发布的诸多关于实施变革的声明,国会并未就此表态。上述投资移民项目办公室声明分别是在近期的国会听证会,利益相关者会议和联络会议中发布的。根据各个不同声明,投资移民项目办公室会通过出台新法规、表格修改和/或政策备忘录的方式对EB-5项目进行变更。为了更好地预测美国移民局在不久的将来可能采取的合理措施,我们采访了三位EB-5专业律师,Michele Franchett, Carolyn Lee和 David Morris,这三位律师均是美国移民律师协会EB-5委员会成员。

问题1:

美国移民局在其发布的各种公开声明中已经表示其正在计划拟定新法规,制定政策备忘录,修改EB-5申请表格。如果上述任何一项举措得以最终落实和实施,是否会对EB-5程序产生重大的实质影响?您认为上述计划在本年度成为现实的可能性多大?

CAROLYN:

美国移民局似乎正在积极地就上述三项计划开展工作,但真正的问题在于我们何时能够看到任何实际成果。在上述三项计划中,修改I-924A表格是重点,其目的在于收集更加准确的创造就业数据,这也正是政府问责署报告中所提出的建议。

MICHELE:

据合理预测,关于I-829申请审核和投资持续性问题的2015年8月10日政策备忘录草案可能将发布最终版本。

DAVID:

我认为在今年年底之前出台新法规的可能性极小,低于1%。法规变更程序一般需要数年,而不是数月。

问题2:

美国移民局在修改I-526和I-829表格方面采取了哪些具体措施? 投资移民项目办公室主任Colucci 提到区域中心需要披露更多相关信息,您认为修改后的I-924A表格会包括哪些内容?

DAVID:

修改当前的美国移民局表格和相应的填表说明是投资移民项目办公室实施EB-5项目政策变更的另一种方式。然而,这一表格修改过程必须经过通知和评议期。投资移民项目办公室近期通过修改表格/填表说明的方式对项目进行了变更,2015年12月对 I-924 表格和I-924A表格进行了修改,2014年9月对 I-829表格进行了修改。这次可能是投资移民项目办公室尝试对I-526表格进行修改的最好时机,在今年年底之前,所以,让我们拭目以待吧。

CAROLYN:

过去几年中,美国移民局一直在就上述所有表格公开征询意见。所以,看起来,美国移民局似乎非常热衷于对这些表格进行修改。美国移民局近期对I-829表格进行了修改,要求提供许多补充资料,并要求提供备受争议的律师证明。然而,我目前尚无法完全确定I-829表格的修改一定会更加有利于遏制/发现欺诈或提高创造就业数据的准确性。至于I-526, I-924和I-924A表格,美国移民局尚未对这些表格进行任何修改,(但颇为神秘的是,)美国移民局已经多次就这些表格公开征询意见,但没有进行任何临时性的修改。这表明,修改工作正在进行过程中,但美国移民局似乎受到了诸多因素的掣肘,因而迟迟未能发布最终修改意见。

MICHELE:

美国移民局拟在不经国会进一步审议的情况下要求区域中心在每年递交的I-924A表格中披露更多信息。利益相关者,包括IIUSA和美国移民律师协会EB-5委员会,已经向美国移民局提交了建议提案。然而,在新立法出台之前,我们尚不清楚美国移民局以除未递交 I-924A表格或未能促进经济增长之外的其他理由终止区域中心的权限。根据公众意见,美国移民局可能会扩大I-924表格和 I-924A表格中的调查范围,以遵守Flake法案 (H.R. 4530)中的健全性相关条款。新表格可能会要求提供关于区域中心需要向代理人、中间人和经销商支付的费用的详细信息。修改后的表格还可能会要求披露区域中心管理或股权结构方面的变化的相关信息,并要求负责人披露以下方面的相关信息:任何涉及欺诈或欺骗的刑事犯罪或违法活动,导致一年或以上监禁刑期的定罪,与证券法违规行为相关的最终命令等。修改后的表格甚至可能会要求披露外资拥有的股权。然而,根据投资移民项目办公室主任Colucci在2016年2月2日召开的司法委员会听证会上的发言,我预计修改后的表格并不会要求提供关于证券法合规的证明,原因在于Colucci表示,美国移民局认为其不具有要求提供此等证明的权力。

CAROLYN:

具体而言,修改I-924A 表格是首要任务,其目的在于收集更加准确的创造就业数据,这正是政府问责署在其报告中所建议的。在近期的利益相关者指南中,美国移民局表示其对收集更多关于创造就业的更加详实确凿的报告数据具有强烈兴趣。美国移民局认为,当前的I-924A表格范围相当有限,而且一些要求表述模糊。根据必须对每个申请的项目进行最小经济影响分析的规定,创造就业报告在数据方面必须更加准确。

(编者注:进行本采访时,美国移民局尚未更新I-924和I-924A。但在2016年5月9日,移民局已公布了上述表格的更新版。)

问题3:

您预计美国移民局实际发布的政策备忘录最终版(而非草案)中会包括哪些具体内容?您预计在不久的将来会出台哪些2015年8月发布的备忘录草案中未涉及的其他政策备忘录议题?

DAVID:

发布一份新的政策备忘录可能是投资移民项目办公室实施EB-5项目变革最快速最容易的方式。值得注意的是2013年5月发布的政策备忘录并无法规。据我预计,美国移民局将会在2016年10月之前发布其2015年8月政策备忘录草案的最终版本。鉴于目前的政治形势和提高EB-5项目健全性方面的压力,如果投资移民项目办公室试图在今年年底之前再次发布政策备忘录草案,也不足为奇。

MICHELE:

美国移民局似乎确实有可能发布其 2015年8月10日关于 I-829申请审核和投资持续性问题的政策备忘录草案的最终版本。由于EB-5行业目前正面临着中国EB-5签证排期问题,厘清美国移民局在此方面的指导意见对于EB-5行业将会非常有帮助。特别是,很多人都希望,经进一步完善后的最终版政策备忘录会规定,只要创造了就业,则不必提供证据证明在I-829申请递交时就业仍然存在。此外,另一关键问题是美国移民局是否会澄清其在政策备忘录草案中关于创造就业企业向新商业企业偿还贷款后资金的重新部署问题所做的声明。

问题4:

您认为美国移民局在制定新法规时会重点关注哪些问题?美国移民局制定的新法规是否反映了其对国会各委员会提供的技术支持?投资移民项目办公室主任Colucci证实了可能会出台关于最低投资额以及目标就业区标准的新规定,您对此有何期待?

CAROLYN:

我认为新法规并不会准确地反映美国移民局对国会的技术支持,因为美国移民局似乎坚持恪守其在现行法律下的权限范围。我们可以根据立法草案推断,技术支持反映了美国移民局的“意愿清单”。国土安全部部长Jeh John-son在其于2015年4月向参议员Grassley和Leahy发出的信函中明示了此意愿清单。美国移民局似乎已经得出结论,移民局无法单方面独立地实现意愿清单上的所有内容,例如,对与区域中心运营活动相关的个人进行监管。

MICHELE:

关于新法规,美国移民局已经公开发布声明(最近一次声明是在2016年2月2日召开的听证会上对全体司法委员会成员做出的),其正在拟定与目标就业区认定相关的新法规,并且其有意提高规定的最低投资额。政府也可能会在今年公布法规议案,公开征询意见,但是,我认为,今年出台最终法规的可能性很小。国土安全部部长Johnson在向参议员发出的信函中表示,美国移民局拟将目标就业区认定范围限于特定数量的相互毗邻的人口普查区,就已关闭的军事基地的认定做出相关规定,提高最低投资额,并且将最低投资额与公认的通货膨胀指数挂钩。

CAROLYN:

颁布更加“客观”的目标就业区指导准则是美国移民局的首要任务之一。鉴于国会参众两院司法委员会目前正在对美国移民局施压,也许会加快新法规的进度。

DAVID:

我认为投资移民项目办公室可能会提出关于提高最低投资额的规定。国土安全部部长,各方立法者和政府问责署均提出过这一目标。我认为投资移民项目办公室可能会依照 S.1501法案中规定的投资条款将目标就业区的最低投资额从500,000美元提高至800,000美元,将非目标就业区的最低投资额从1,000,000美元提高至1,200,000美元。此外,我预测,新法规还会建议将目标就业区的认定权限从各州转移至美国移民局。

CAROLYN:

我认为,可能会出台关于区域中心终止及其在移民程序的各阶段对投资者产生的影响的法规。修改后的法规还可能会详细说明区域中心终止的依据,即可能会就维持区域中心资格所必需的经济活动的规模和类别提供更多指导准则。现行法规并未明确说明区域中心终止的影响,而鉴于美国移民局打算终止更多的区域中心,我们需要进一步明确相关法规。如果美国移民局朝这一方向采取行动,我希望其以合理方式处理诚信的无辜投资者。我要说的并不是项目无法盈利的经济风险,这是机制本身所包含的,而是欺诈或区域中心治理不善的风险。投资者应受到合理保护。

DAVID:

美国移民局会将扩大或明确其终止区域中心的权限作为其法规制定工作重点。投资移民项目办公室声称其在采取区域中心终止措施方面受到制约。 他们还表示他们需要就强制执行健全性相关条款获得更大的权力。我预期,上述两项要求将会被纳入新法规中。

MICHELE:

国土安全部部长Johnson还表示,美国移民局拟起草新法规,“要求区域中心在递交个人投资者申请资料之前提交投资方案以及商业计划书和其他组织文件”。

DAVID:

我个人对新法规的意愿清单包括以下内容: 在区域中心被终止或新商业企业未能在合理时间内创造全部规定的就业的情况下,对以诚信原则行事的EB-5投资者,解除绿卡条件;为因发生重大变化或其他项目相关原因必须重新递交I-526申请的EB-5投资者保留优先日期;删除“重大变化”规定,若申请在递交时符合诚信原则,则允许申请一直有效;在中国签证排期方面加强对《儿童身份保护法》(CSPA)的保护。